Valitsemise protsess ja selle hindamine siseaudiitori vaates

10.09.2014 - 10:36

Valitsemist on erinevad organisatsioonid ja autorid defineeritud erinevalt, kuigi kõigis neis on leitavad sarnasused valitsemise protsessi elementide osas.

Üks definitsioonidest on järgmine: valitsemine on struktuuri, poliitikate, strateegiate, protsesside ja suhete süsteem (erinevate valitsemise komponentide kompleks), mis iseloomustab seda, kuidas võimu teostatakse, otsuseid vastu võetakse, neid ellu viiakse ja kontrollitakse. Valitsemise eesmärk on tagada organisatsiooni eesmärkide saavutamine viisil, mis tõstaks usaldust organisatsiooni, selle otsuste ja tegevuste suhtes.

Valitsemine on protsess või süsteem ning see ei ole staatiline.

Valitsemist on võimalik kujutada kõikehõlmava organisatsiooniülese protsessina, millel on oma tegutsemise keskkond (sh sisendid), mida teostatakse erinevate valitsemise ülesannete ehk alamprotsesside kaudu ning millel on omad väljundid ja tulemused.

valitsemine1.png

Joonis 1. Valitsemise protsess. „Valitsemine“, www.fin.ee  

Siseauditi üksuse tegevus valitsemise protsessi osas on kahene.

Esiteks, annab siseaudiitor hinnangu organisatsiooni valitsemise protsessi mõjususele ja teiseks, võivad siseaudiitorid olla nõuandva tegevuse kaudu valitsemispraktikate arendamise suunajad.

Seejuures sõltub siseauditi üksuse roll valitsemise arendamisel organisatsiooni valitsemise raamistiku ja protsesside küpsusastmest ning kõrgema juhtorgani ootustest.

IIA tegevusstandardi 2110 „Valitsemine“ kohaselt peab siseauditi üksus hindama ja tegema asjakohaseid soovitusi valitsemise parandamiseks järgmiste eesmärkide saavutamisel:

  • edendada organisatsioonis asjakohast eetikat ja väärtusi;
  • tagada organisatsioonis mõjus tulemusjuhtimine ja vastutus;
  • jagada riskide ja kontrollialast informatsiooni organisatsiooni vastavatele üksustele ja
  • koordineerida kõrgema juhtorgani, sise- ja välisaudiitorite ja juhtkonna tegevust ja neile informatsiooni jagamist.

Selline rõhuasetus „pehmetele teemadele“ nagu eetika, väärtused ja kommunikatsioon, viitab asjaolule, et on väga oluline, kuidas erinevaid tegevusi juhtkonna eestvedamisel igapäevaselt teostatakse, kuidas organisatsioonikultuur (sh „toon tipust“), suhted, eestvedamine jms toetavad asutuse eesmärkide poole liikumist ning kuidas erinevad huvigrupid seda protsessi tunnetavad.

Samas aga ei tähenda teiste eelpool mittenimetatud tegevuste (nt personalijuhtimine ja finantsjuhtimine) loetelust välja jätmine, et need valitsemisega kuidagi ei seostu ning siseauditi üksus peaks valitsemise hindamisel piirduma vaid nimetatud teemadega.

Organisatsiooni valitsemine on „katuseks“ organisatsiooni tegevustele ning seega tuleb valitsemise hindamisel arvestada kõigi valitsemise aspektidega.

Valitsemise hindamine aitab parandada organisatsiooni vastutust ja läbipaistvust avalikkuse ees ning suurendada eesmärkide saavutamist säästlikul, tõhusal, mõjusal ja eetilisel viisil. Kuivõrd igal organisatsioonil on endal võimalik määratleda, mis on need protsessid, struktuurid jms, mis kõik kokku moodustavad valitsemise süsteemi ning aitavad saavutada seatud eesmärke, ei ole olemas kõikehõlmavat ja otse rakendatavat valitsemise protsessi hindamismudelit. Iga hindamise eelduseks on aga auditeeritava valdkonna tundmine. Mis tähendab organisatsioonisisest tööd ja kokku leppimist selles, mida konkreetses organisatsioonis valitsemise protsessina mõistetakse.

Analüüsimaks seda, kas siseauditi üksus peaks keskenduma valitsemise protsessi(de)le või valitsemise tulemustele, siis siseauditeerimise definitsiooni ja Standardite sõnastusest lähtuvalt peaks siseauditi üksus hindama mõlemat.

IIA Standardid toovad välja protsessi kui pideva tegevuse ja mõjususe kui tegevuse tulemuse. Mõjususe hindamisel pole olulised ainult sisendid, väljundid ja protsess vaid ka lõpptulemused ning selle hindamine eeldab tulemusauditi läbiviimist. Samas ei selgita Standardid, mis on valitsemise protsess ja kuidas hinnata valitsemise protsessi mõjusust.

Valitsemise protsessi ja tulemusi on võimalik hinnata erinevatel tasanditel:

  • valitsemist on võimalik hinnata kõikehõlmava organisatsiooniülese protsessina - makrohinnang (soovitatav pigem väikese organisatsiooni puhul või juhul, kui soovitakse saada üldine ülevaade valitsemisest);
  • valitsemist on võimalik hinnata ka kitsamalt alamprotsesside lõikes (nt hinnates eraldi organisatsiooni riskijuhtimise protsessi, eestvedamist või eetikateemasid);
  • valitsemise komponente on võimalik hinnata ka konkreetsete auditiobjektide lõikes võttes arvesse valitsemise, riskijuhtimise ja sisekontrolli omavahelisi suhteid – mikrohinnang (nt hinnates riigihangete korraldust asutuses, on võimalik hinnata, kuidas eestvedamine ja juhtkonna suhtumine toetab vastava kontrollikeskkonna kujunemist). Kaudselt on kõigi auditi objektide mõistes võimalik hinnata valitsemise komponentide (sh kontrollimeetmete) toimivust.

Et hinnata organisatsiooniülese valitsemise protsessi mõjusust, on vaja hinnata eelkõige valitsemise eesmärkide saavutamist ehk kas ja milliseid tegevusi on eesmärkide saavutamiseks kõrgematel tasanditel ette võetud. Valitsemise eesmärkide saavutamise hindamine annab enamasti vastuse ka küsimusele, kas organisatsiooni üldeesmärgid on saavutatavad. Juhul, kui asutuse põhiülesandeid ei täideta ehk peamiseid asutuse eesmärke ei saavutata, annab see olulise vihje, et valitsemise protsesse on vaja parendada.

Valitsemise kui terviku mõjususe hindamise eelduseks on, et eksisteerib teadmine valitsemise oodatava tulemuse ehk oodatava (kogu)mõju[1] osas.

Mõjusus viitab tegevuse tegeliku/saavutatud mõju võrdlemisele kavandatud mõjuga. Teisisõnu, mõjususe puhul võrreldakse tulemusi eesmärkidega ja suhestatakse tulemused eesmärkide saavutamiseks kasutatud ressurssidega. Mõjususe hindamisel peaks võimaluse korral hindama ka tõhususe ja säästlikkuse aspekte, kuna mõjus tegevus pole ilmtingimata tõhus ega säästlik.

Valitsemise mõjususe hindamiseks on seega vaja hinnata:

  • kas on erinevate tegevuste kaudu  tagatud asutuse üldeesmärkide saavutamine ja
  • kas seda on tehtud õigel viisil ehk milline on valitsemise protsessi kvaliteet, mis aitab tagada huvigruppide rahulolu.

Kui siseauditi üksus on otsustanud hinnata valitsemise mõjusust alamprotsesside kaudu, on samuti vaja mõista, mis on valitud protsessi soovitud tulemused ning kuidas tulemuste saavutamise kaudu on panustatud asutuse eesmärkide saavutamisse. Valitsemise alamprotsessi hindamine ei erine suures plaanis valitsemise kui tervikprotsessi hindamisest. Peamine erinevus tuleneb auditi ulatusest ning esimeseks hindamiseks võib alustada kitsama alamprotsessi hindamisest (eeldusel, et omatakse ülevaadet ka valitsemisest kui tervikust ja selle „tükkidest“).

Valitsemisele kui tervikule hinnangu andmisel tuleb analüüsida, kas ja kuidas on erinevate hindamiste tulemusi võimalik liita.

Koondhinnangu andmiseks ei piisa mõne alamprotsessi hindamisest ning tulemuste üldistamisest või üksikutele komponentidele antud hinnangute summeerimisest. Valitsemise protsessi hindamisel võib sõltuvalt arvamuse andmisega seotud asjaoludest kasutada erinevaid hindamisskaalasid. Kasutatav hindamisskaala peab olema piisavalt selge ning arusaadavalt sõnastatud.

Asutuse valitsemise struktuuri ja protsesside hindamiseks ning parandamiseks võib kasutada küpsusmudelit.

Küpsusmudeli kasutamisel on oluline kokku leppida, millised on asutuse jaoks olulised hindamiskriteeriumid. Tuleb mõista, et ainult küpsusmudeli kasutamine ei anna siiski piisavalt põhjalikku ja objektiivset tulemust. Juhul, kui valitsemise protsesse või elemente on eelnevalt hinnatud, aitab küpsusmudeli kasutamine otsustada, millisel tasemel organisatsiooni valitsemine paikneb.

Avaliku sektori organisatsioonides võib valitsemisele hinnangu andmise alusena kasutada ka ühtset hindamismudelit.

Common Assessment Framework, CAF[2], mis on TQMi (Total Quality Management) tööriist ja inspireeritud EFQMist (Excellence Model of the European Foundation for Quality Management). See põhineb ideel, mille kohaselt saavutatakse suurepäraseid tulemusi organisatsiooni käitumise, kodanike/klientide, inimeste ja ühiskonna osas läbi strateegial ja planeerimisel, inimestel, partnerlussuhetel, ressurssidel ja protsessidel põhineva juhtimise. CAF annab enesehindamise raamistiku, mis on kontseptsioonilt sarnane peamistele TQM mudelitele, eriti EFQMile, kuid see on spetsiaalselt välja arendatud avaliku sektori organisatsioonide jaoks.

CAF-i võib kasutada väga erinevatel eesmärkidel: organisatsioonide muutuste kavandamise või läbiviimise programmi osana, organisatsiooni või selle osade arendusmeetodina, juhtimis- (hindamis-) instrumendina. Enesehindamine parandab organisatsiooni tulemuslikkust, kvaliteediteadlikkust, kliendirahulolu ja tippjuhtkonna pühendumust pidevale parendamisele. Need on omakorda olulisteks aspektideks heast valitsemisest rääkides, seega on CAFi laiemaks eesmärgiks hea valitsemise toetamine. 

Oluline on aga, et CAFi metoodika ei juhi eraldi tähelepanu valitsemise eest lõplikult vastutava organisatsiooni kõrgema juhtorgani ehk asutuse juhi tegevusele.

Küll aga hinnatakse selle abil valitsemise igapäevase rakendamise eest vastutava juhtkonna tegevust. Selliselt annavad CAFi tulemused hea sisendi valitsemise hindamisse. Juhul, kui siseauditi üksus otsustab kasutada CAF hindamise tulemusi, tuleb läbi viia protseduurid, mis võimaldavad teisele kindlustandva tegevuse tulemusele toetuda. Kui organisatsioonis on planeeritud CAF hindamine, võib vajadusel siseauditi üksus koostöös hindamismeeskonnaga lisada hindamisküsimustesse ka asutuse juhi vaate, kuna valitsemise hindamiseks on vaja saada sisend ka asutuse juhi tegevusest ja tema nägemusest protsessidele, tulemustele, suhetele jne.

Vaatamata sellele, et valitsemise ja selle hindamise temaatika on muutunud väga aktuaalseks, praktikat selles osas väga palju ei leia. Mis aga ei olegi võib olla halb, vaid annab võimaluse endale sobiva lähenemise ja metoodika arendamiseks.


[1] Mõju ehk tagajärg - tulemus, mida asutus võrreldes oma eesmärkidega saavutab.

[2] Vt. täpsemalt „CAF mudel 2006“ Rahandusministeeriumi veebilehel http://www.fin.ee/index.php?id=14735 .