Arvestusala õigusraamistiku muutused 2004-2014

Sotsiaalministeeriumi siseauditi osakonna juhataja
01.02.2016 - 00:00

“Arvestusala õigusraamistiku muutused aastatel 2004-2014“ jätku-uuringu tellis Rahandusministeerium. Uuringu viis läbi PricewaterhouseCoopers AS. Uuring sai teoks Eesti-Šveitsi koostööprojekti raames.

Uuringu eesmärk oli kaardistada arvestusala õigusraamistikus toimunud muutused Eestis perioodil 2004-2014 ning tuua välja raamatupidamise ja audiitortegevuse korralduse tugevused ja nõrkused ning soovitused finantsalase teabe kvaliteedi tugevdamiseks.

Rahandusministeerium ja PwC Eesti esitlesid uuringu tulemusi 11. jaanuaril 2016. Avasõnad ütles rahandusminister Sven Sester, muudatusi raamatupidamise ja audiitortegevuse korralduses ja praktikates tutvustasid PwC Eesti auditiosakonna juht ja PwC rahvusvaheline partner Tiit Raimla, PwC ärikonsultatsioonide osakonna juhtivkonsultant Tarmo Meresmaa ning PwC Eesti vandeaudiitorid Liina Link ja Liis Talpas.

Eesti on üleilmses võrdluses teinud aastatel 2004–2014 märkimisväärseid edusamme raamatupidamise, finantsaruandluse ja auditeerimistegevuse valdkonnas ning kehtivad seadused on kooskõlas parimate rahvusvaheliste tavadega, selgub PwC tehtud uuringust. Esitluse salvestust saab vaadata Youtube'is.

Tegemist on samalaadse jätku-uuringuga nagu Maailmapanga poolt läbi viidud ROSC uuring. Raport nimega „Report on the Observance of Standards and Codes (ROSC) Republic of Estonia“ kannab kuupäeva 25.05.2004. Aruanne on avaldatud Maailmapanga kodulehel. Eestile tehti 2004. aasta aruandes mitmeid soovitusi peamiselt auditi regulatsiooni ja järelevalve osas. Aruandes leiti, et audiitortegevuse regulatsioon Eestis jääb rahvusvahelistest parimatest tavadest maha. Näiteks soovitati: 
•    suurendada finantsaruannete koostajate vastutust;
•    tagada, et kõik avaliku huvi üksused lähtuksid IFRS-st;
•    parendada finantsaruandluse läbipaistvuse nõudeid;
•    tagada raamatupidamise ja auditeerimise standardite kehtestamine;
•    täiustada auditeerimise alast regulatsiooni, et tugevdada auditi kvaliteeti;
•    tõhustada järelevalvet ja kvaliteedikontrolli ning 
•    tõhustada Audiitorkogu struktuuri ja toimimist;
•    täiustada akadeemilist ja kutsealast haridust ning koolitussüsteemi, sh rakendada pideva kutsealase arengu põhimõte.

11.01.2016 avaldatud uuringu aruanne hõlmab  arvestusala muutusi aastatel 2004-2014, sh regulatsioonides, standardites ja juhendites; järelevalve korralduses; hariduses  (sh kutse taotlemises ning täiendõppes); kutse kvaliteedi tagamises; juhendmaterjalide kvaliteedis ja kättesaadavuses.

Samuti kätkeb uuring Eesti siseriiklike regulatsioonide ja standardite võrdlust Euroopa parima praktikaga ning aastaaruannete kasutajate (investorite, finantssektori jt) tagasisidet teostatud muudatustele ja finantsaruannete kvaliteedile ning usaldusväärsusele tervikuna. Raportis on jõutud järeldusele, et 2004. aastal tehtud soovitused on peaasjalikult ellu viidud, kuid mõningatele aspektidele tuleb veel tähelepanu pöörata. Oma esitluses tõid uuringu läbiviijad välja järgneva: 

1)    Keskmiselt 15% kõikidest äriüksustest on jätnud oma raamatupidamise aastaaruande äriregistrile esitamata.
Lisaks sellele on suhteliselt suur osa audiitorite aruannetest märkustega või isegi eitavad/otsuse andmate jätmised, kuid ka see ei ole asjaomaseid ettevõtteid eriti mõjutanud. Uuringu läbiviijad soovtavad võtta vaatluse alla majandusaasta aruannete mitteesitamise põhjused ning analüüsida nende üksuste osakaalu ja mõju kogumajandusele. Vajaduse korral kaaluda sanktsioonide kehtestamist. 

2)    Probleemina on välja toodud valdkonna jätkusuutlik rahastamine.
Suur osa arvestusvaldkonna arengutest viimase 10 aasta jooksul on rahastatud Eesti-Šveitsi koostööprogrammi alusel. Kuna see programm on lõppenud, on tekkinud küsimus, milline on raamatupidamise-ja auditeerimistegevuse rahastamise mudel tulevikus. Uuringu läbiviijate hinnangul eksisteerib täiendav rahastamisvajadus muuhulgas audiitorite järelevalve finantseerimisel, e-dok tarkvara edasisel arendusel; riiklike andmebaaside integreerimisel, haridusasutuste õppematerjalide täiendamisel ning audiitorite eksamiprogrammi küsimuste uuendamisel. Soovitusena on kaaluda, kas on võimalik Eesti-Šveitsi koostööprogramm „vol2“ või kas on võimalik osaleda muudes sarnastes programmides.

3)    Praegu kehtiv avaliku huvi üksuse määratlus on väga lai.
See on märgatavalt laiem kui EL-is keskmiselt, s.h Soomes, Rootsis, Suurbritannias ja Saksamaal, hõlmates ka üksusi, ainuüksi nende suuruse tõttu, mis alati ei tähenda suure avaliku huvi olemasolu. Ettepanek on avaliku huvi üksuse määratlus üle vaadata ja võimalusel seda kitsendada. Riik on sellest asjaolust teadlik ja avaliku huvi üksuse määratluse muutmist kaalutakse. 

4)    Tänaseni esineb olukordi, mil ettevõtted on kohustatud dubleerivalt esitama samu andmeid mitmele riigiasutusele.
Seetõttu on oluline, et riik jätkaks riiklike andmekogude integreerimist, vaataks kriitiliselt üle ettevõtetelt nõutavad andmed ja soodustaks elektrooniliste kanalite võimalikult laialdast kasutamist. Samal ajal tuleks veenduda, et see ei tekita mikro- ja väike-ettevõtetele täiendavat halduskoormust. Soovitatakse pöörata veel enam tähelepanu riiklike andmebaaside integreerimisele ja elektrooniliste kanalite laialdasemale kasutamisele.  Kriitilisteks peetakse e-aruandluse ja muude e-projektide (sh „0-bürokraatia“ ja „Digipööre“) edasi arendamist. 

5)    Võimaliku probleemina nähakse 2016. aastast kehtivas raamatupidamise seaduses kehtestatud uusi nõudeid väike- ja mikroettevõtetele.
Uuringu läbiviijate hinnangul eksisteerib oht, et selle  tulemusena kaob viimase kümne aasta jooksul hästi toiminud läbipaistev ja lihtne süsteem. Riigil soovitatakse jälgida rakenduvate nõuete tegelikku mõju, et vähenenud halduskoormus ei tooks senise läbipaistva ja lihtsa aruandlussüsteemi hääbumist.

6)    Raamatupidamisvaldkonna hariduse kvaliteeti tõstmiseks kutse- ja kõrghariduse tasandil on oluline luua elektroonilised õppekeskkonnad.
Sealhulgas tuleks luua riiklike andmekogude demoversioonid ja interaktiivsed e õppekeskkonnad. Eeskätt selliste demobaaside järgi nagu Maksuamet (deklaratsioonide täitmine), RIK (aastaaruannete koostamine), Statistikaamet (andmete edastamine) ja erinevad raamatupidamisprogrammid. Samuti on puudus eesti keelde tõlgitud raamatupidamisala raamatutest. Rahandusministeeriumil soovitati arvestada haridusasutuste vajadusi õppematerjalide osas, eriti nõudlust veebipõhiste demo andmebaaside ja interaktiivsete õppematerjalide vastu.

7)    Raamatupidamise Toimkonna sõltumatuse küsimus on samuti välja toodud.
Uues raamatupidamise seaduses on nõue, et kõik Raamatupidamise Toimkonna poolt väljaantud juhendid peab alates 2017. aastast kinnitama Rahandusministeerium. Samas sõltub Raamatupidamise Toimkond ministeeriumist rahaliselt ja tal puudub eelarve, mida ta võib oma äranägemisel kasutada. Siinkohal soovitatakse välja töötada meetmed Raamatupidamise Toimkonna sõltumatuse tagamiseks.

Raportis on toodud lühike ülevaade siseauditi kujunemisest Eestis ja Eesti Siseaudiitorite Ühingu liikmeskonna kujunemisest.

Raportis nenditakse, et avalikus sektoris on siseauditi arendamisele ja reguleerimisele aastatel 2004-2014 pööratud enam tähelepanu kui erasektoris ning domineerib see ka raportis. 

Siseauditi valdkonna reguleerimine algas 2000. aastal, kui Vabariigi Valitsus nimetas Rahandusministeeriumi vastustavaks sisekontrollisüsteemide ja siseauditi arendamise eest. Samal aastal võeti vastu ka esimesed siseauditi alased õigusaktid. Algselt oli Eesti avalikus sektoris siseauditi valdkonnas kasutusel siseriiklik hea tava, mille põhimõtted olid kirjas juhendmaterjalis nimega „Siseauditi hea tava“. 

25. mail 2006. aastal kiitis Vabariigi Valitsus kabinetinõupidamisel heaks „Täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi kontseptsiooni“ ning juulis 2006 tegi Vabariigi Valitsus rahandusministrile ülesandeks töötada välja siseaudiitorite täiendavad pädevusnõuded ja tegevuse kvaliteedikriteeriumid. 

Riigi eelarvestrateegias sätestati järgnevateks aastateks siseaudiitori kutseala arendamise strateegilised eesmärgid ja tulemusindikaatorid, mille kohaselt oli Rahandusministeeriumi ülesandeks tagada:  

  • siseaudiitorite kutsetegevuses üleminek siseriikliku soovitusliku „hea tava“ rakendamiselt rahvusvaheliste siseauditeerimise standardite rakendamisele;
  • siseauditi funktsiooni kvaliteedi tõstmine siseriiklikele ja rahvusvahelistele nõuetele vastavaks;
  • siseaudiitorite kutsesertifitseerimise ja kvaliteedi järelevalve süsteemi väljatöötamine ning selle rakendamiseks vajaliku õigusraamistiku loomine.

2009. aasta lõpuks töötati välja siseaudiitorite kutsekvalifikatsiooni ja kvaliteedi järelevalve süsteem ning valmistati ette õigusraamistik selle rakendamiseks. Selle süsteemi regulatsioon põhineb Rahvusvahelise Siseaudiitorite Instituudi (edaspidi IIA) soovitustel, nõuetel ja printsiipidel ning rahvusvahelistel kutsetegevuse raampõhimõtetel - International Professional Practices Framework, edaspidi IPPF.

27. jaanuaril 2010. aastal vastuvõetud audiitortegevuse seadus sätestas muu hulgas siseaudiitoritele esitatavad nõuded, siseaudiitorite tegevuse õigusliku aluse, siseaudiitorite õiguse kutsetegevusele ja siseaudiitorite kutsetegevuse kvaliteedi järelevalve teostamise alused. Raporti lk 55 toodud graafikus on näha sertifitseeritud siseaudiitorite arvu kasv vaadeldud perioodil.

5. aprillil 2010. aastal moodustas rahandusminister siseaudiitorite kutsekomisjoni (SAKK), nõuandva õigusega komisjonina, siseaudiitori kutsetegevuse ja kvaliteedijärelevalve küsimustega tegelemiseks, mille eesmärgiks on aidata kaasa siseaudiitorite kutsetegevuse arengule ja kutsetegevuse kvaliteedi saavutamisele ning selle kaitsmisele.

Koostöös Eesti Siseaudiitorite Ühinguga (IIA Estonia) valmistati ette ja alates 2011 aasta sügisest on võimalik avaliku sektori siseaudiitori rahvusvahelise sertifikaadi - Certified Government Auditing Professional (CGAP) - eksamit sooritada eesti keeles.

2013 aastal jõustus kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatus, mille kohaselt: 

  • tagab volikogu sisekontrollisüsteemi rakendamise ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamise kohalikus omavalitsuses;
  • sisekontrollisüsteemi rakendab ja selle tulemuslikkuse eest vastutab valla- või linnavalitsus;
  • kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks moodustatakse vastav ametikoht või luuakse vastav struktuuriüksus; 
  • kohaliku omavalitsuse üksuses rakendatakse siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja tema kutsetegevuse alusena audiitortegevuse seaduses sätestatut;
  • kui kohaliku omavalitsuse üksuses on moodustatud siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastav ametikoht või loodud vastav struktuuriüksus, esitab vastav ametnik või struktuuriüksuse juht siseaudiitori aruande enne majandusaasta aruande heakskiitmist valla- või linnavalitsusele. 

Nii aruande, kui aruannet tutvustava esitlusega saab tutvuda Rahandusministeeriumi kodulehel.